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2016年全区草原发展概况
  • 发布时间:2017/4/26 10:25:00
  • 发布者:zcy&zcy
  • 文章来源: 草原处
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内蒙古草原地处祖国北疆,蒙古高原中南部,是欧亚大陆草原的重要组成部分,总面积13.2亿亩,占全国草原总面积的22%,占全区国土面积的74%,是祖国北方重要的生态安全屏障。

党中央、国务院对草原生态保护工作高度重视,提出了保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力的发展理念。2014年习近平总书记在我区视察时,明确提出了“守望相助”、“把祖国北部边疆这道风景线打造得更加亮丽”的时代要求,将建设生态文明提升到“关系人民福祉、关乎民族未来”的高度。2016年内蒙古草原植被盖度为44%,比 2000年前后草原生态最差时增加了14个百分点;生物多样性和退化草原比重分别为8.4/平方米和60.4%,其中严重退化草原比重仅为6.1%,比2000年前后分别增加13个种和减少了4.1个百分点。内蒙古草原生态整体恶化的趋势得到有效遏制,重点生态治理区明显好转,全区草原生态恢复到上世纪80年代中期最好水平,但我区草原生态仍处于“进则全胜,不进则退”的关键时期。保护好、建设好内蒙古草原这片草原是历史赋予我们的不可推卸的责任。
 
  一、草原生态环境现状及重要功能

(一)草原环境现状

内蒙古草原是我区最大的陆地生态系统,东西直线距离2400公里,南北宽度200-500公里,连接东北、华北、西北,跨越了温带半湿润、半干旱和干旱三个气候带,平均海拔在1000以上,占据着大陆北方季风主通道和东北、华北上游水源地。正是这种特殊的地理位置,加之草原所具有的保持水土、涵养水源、净化空气、防治荒漠化以及碳汇等生态系统调节方面的诸多功能,决定了内蒙古草原生态对于整个三北地区的生态安全起着不可替代、举足轻重的作用。草原是地带性植被的主体,也是畜牧业发展的重要物质基础和牧区农牧民赖以生存的基本生产资料。

内蒙古草原分为8大类,21个亚型,134个组,476个型,占全国草原类型的58%。植物种类近2330多种,有乔木、灌木、多年生草本和一年生植物,它们以不同的生活型和旱生植物生态类型完好地适应着不同的生态环境,构成我区自东向西的绿色植被带——内蒙古最大的生态安全屏障。自东向西依次分布着温性草甸草原、温性典型草原、温性荒漠草原、温性草原化荒漠和温性荒漠类5大地带性植被,地带性草原面积占全区草原总面积的89%。还隐域分布着山地草甸类、低平地草甸类和沼泽类3类非地带性植被,此类草原仅占11%。全区草原产草量,由东向西逐渐降低,规律明显,各类草场平均单产在19123公斤/亩之间,载畜能力每个羊单位在7106亩之间。

草原主要分布在气候恶劣、立地条件较差的干旱半干旱地带。由于降水少,一般在300毫米以下,年际间和时空分布不均匀,有“十年九旱”之称;另受气温低,无霜期短,土层薄,土壤贫瘠等因素影响,草原生态系统本身就存在着脆弱性和不稳定性,再加上人为不合理干扰,草原植被群落一旦遭到破坏,发生逆向演替,恢复难,周期长。

(二)草原的重要功能

草原具有不同于其他自然资源的许多自然属性、经济属性、社会属性和生态特性。草原资源功能的多样性决定了草原资源价值趋向和开发利用的多元性。加强草原保护建设是维护国家生态安全、建设环境友好型社会的战略举措,是建设现代农业、增加农牧民收入的重要途径,是加快草原地区发展、构建和谐社会的迫切需要。
  
 1.草原的生态功能

内蒙古草原冷季受西北风和蒙古高压控制,处于我国冬季严酷气候条件的前沿,草地植被的强大根系,对土壤有极好的吸附力和粘着力,与没有植被的空旷地相比,风速降低19%85%,具有良好的防风固沙作用,对防止土壤风蚀和土地荒漠化具有不可替代的功能。

内蒙古草原是许多河流的源头,处在黄河、西辽河、嫩江、滦河等江河流域的中上游,面积大,分布广,有着极其重要的水源涵养功能,是重要的水土保持区,与无植被的空旷地相比对降水有更高的渗透率,对降水的截留量可达50%,对地表的冲刷量减少77%,可使径流中的含沙量减少70.3%,对减少地表径流,防止水土流失和江河泥沙淤积具有非常重要的作用。

草原是重要的碳汇资源和吸收二氧化碳的有效载体,也是巨大的氧气生产地,通过吸收二氧化碳、制造氧气、净化空气、防风固沙、涵养水源、保持水土等作用,持续不断地为人类提供生态产品,是我国北方重要的生态屏障,对维护国家生态安全和地区经济平稳发展起着极为重要的作用。

2.草原的经济功能

草原是广大牧民赖以生存的最基本的生产资料,是牧民经济收入的主要来源,是牧区经济繁荣的根本保证,是维护边疆稳定,促进社会主义新牧区建设的重要基础。草原畜牧业是内蒙古的基础产业,是内蒙古畜牧业的主体,在全国占有重要地位。羊肉、牛奶、山羊绒产量和草原畜牧业综合生产能力均居全国首位。丰富的畜产品资源,促进了伊利、蒙牛、鄂尔多斯等一大批农畜产品加工龙头企业迅速崛起,成为促进内蒙古经济发展和牧民增收的有生力量。农牧业产业化经营扎实推进,截止到2016年底,内蒙古年销售收入500万元以上的农畜产品加工企业已经达到1907家,当年实现销售总收入达4398.5亿元。

草原地区工业化程度低,绝大多数地区的水质、土壤无污染,加之气候寒冷,病虫害发生较轻,多数地区符合发展绿色食品的环境要求,为打造国家天然绿色食品生产基地提供了得天独厚的有利条件。

3.草原的社会功能

自古以来,草原就是广大牧民赖以生存的基本生产资料,草原与牧民的生产、生活和文化发展息息相关,牧民收入的90%以上来自草原。随着社会的进步与发展,人们对草原的认识也在不断提升,草原天然、绿色、有机的畜产品广受消费者的喜爱和欢迎。草原畜牧业已经成为我区经济发展的优势产业和主导产业,依靠加工畜产品的龙头企业迅速崛起、民族特色产品走向国际市场、草原旅游方兴未艾,草原给人们带来的效益正在向多元化、高层次、高品味、有深刻内涵方向发展。搞好草原建设,保护好草原,不但为牧民的生产生活提供保障,而且为我区畜牧业经济发展奠定扎实的基础。

草原是蒙古民族和北方诸多少数民族世世代代繁衍生息的地方,他们在这片广袤的土地上,创造了灿烂的游牧文化。草原是游牧文化产生、发展的基础,也是传承草原绿色生态文明,弘扬草原文化的重要载体。多元文化的相互渗透交融,推动了社会经济不断进步与发展。

二、草原生态保护与建设情况

改革开放以来,内蒙古草原保护建设与利用严格按照保护是根本、建设是关键、利用要科学、监管要到位的工作思路,认真落实国家草原生态保护补助奖励政策,组织实施天然草原退牧还草、京津风沙源治理(草原保护建设内容)、高产优质苜蓿种植示范项目等一大批草原生态保护建设工程,通过改革创新破解草原保护建设发展难题,圆满完成草原保护建设工作任务,有力地促进了草原生态持续好转、草原畜牧业生产持续发展、农牧民生活水平持续提高建设目标的实现,取得了良好的生态、经济和社会效益。

(一)保护是根本

通过深化牧区经济体制改革,调动农牧民保护建设草原和发展畜牧业生产的积极性。

1.不断深化改革,创新草原承包经营模式

我区始终把草原承包到户当作一件大事来抓,1984年我区在全国率先实行了草畜双承包责任制;1989年又率先实施了草原“双权一制”即落实草原所有权、使用权和承包到户责任制。为草原确权承包、赋予农牧民更多的财产权奠定了良好基础。2014年在全区10个旗县开展了草原确权承包试点工作。2015年在试点的基础上,全区全面推开完善草原确权承包工作。目前我区草原承包面积已达到10.4亿亩,占草原权属面积的95%

2.加强立法工作,完善法律法规

国家《草原法》修订颁布后,我区第一个修订了《内蒙古自治区草原管理条例》,同时在全国率先出台了《基本草原保护条例》。为适应新形势的需要,近年来我区草原立法配套建设工作步伐明显加快,相继修订颁布了《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》、《内蒙古自治区草原野生植物采集收购管理办法》以及《内蒙古自治区草原植被恢复费征收使用管理办法》等一系列法规规章和政策。目前,我区已形成了适应内蒙古地区特点的一法两例两规章的草原法律法规体系。同时,还加强了规范性文件等的配套工作,制定出台了《关于进一步加强草原监督管理工作的通知》、《征占用草原审核审批程序》、《草原野生植物采集收购申请和审核审批程序》等规范性文件,为全面实行依法治草工作奠定了坚实的法律基础。可以说草原保护工作有法可依,正在迈入科学立法的新的历史时期。

3.严格执法,不断强化草原执法监督力度

多年来,我区积极探索,大胆实践,从执法机构名称、职能定位、管理体制等方面入手,着力加强执法机构和队伍建设,为新时期草原法治建设工作提供了组织保障。自上世纪八十年代初,旗县、盟市、自治区草原执法机构自下而上逐步得到建立健全。自治区级草原执法机构自1996年单设以来,名称先后经历了从变为,并实行参公管理,为全区各级草原监理机构进一步加强监理体系建设,统一名称,明确职能提供了依据。二十多年来,特别是近几年,伴随着国家和自治区草原保护工作的重视和发展,草原执法机构队伍不断成长、壮大。到目前,我区有旗县级以上草原监督管理机构112个,在编草原执法人员2500余名。机构实现独立设置的73个,占机构总数的65%;实行参公管理的80个,占机构总数的71%。值得一提的是,自治区、4个盟市以及32个旗县相继成立了草原监督管理局。机构队伍的健全为全区草原保护工作发挥更加积极有效的重要作用。

全区各级草原监督管理机构和人员能够尽职尽责,严厉打击各类破坏草原的违法行为,做到严格执法、规范执法。我区2500多名草原执法人员肩负着保护13.2亿亩草原,打击破坏草原违法行为的重任。在机遇、挑战、责任面前,各级草原执法人员积极主动工作,努力争取各级党政部门对草原执法工作的重视,草原执法监督工作扎实推进。

近年来,我区草原违法活动与以往相比发生了一些明显变化,呈现出发案数量大、分布面广、形式多样的特点。其主要几种活动是开垦草原、乱采滥挖草原野生植物、违反禁牧休牧和草畜平衡规定、侵犯草原承包经营权、非法征占用草原等。针对变化中的草原执法活动,在执法过程中,从自治区的实际出发,充分发挥基层草原监理的作用。目前已基本形成旗县办案、盟市协助、自治区督查的全区一盘棋的执法格局。同时,加强对全区草原执法工作的督查指导,多年来,通过连续开展草原执法监督检查活动,对优化全区草原执法大环境,改善各地草原执法小环境起到了重要的推动作用。在此基础上,近两年强化对农牧民反映强烈的典型案件的实地督办,全力实现督查一起结案一起,最终给农牧民一个合理、合法的答复。通过从全区执法检查到重点实地督查,从全盘抓到抓典型,从面到点的方式转变,草原执法监督工作上下一致,取得了可喜的成绩。据不完全统计,20122016年,我区发生草原违法案件77690起,立案76652起,结案75777起,立案率和结案率均达到98.5%以上,极大震慑了人为破坏草原的违法行为。

4.不断强化草原鼠虫害工作,严防外来物种入侵

近年来,受气候、人为等因素影响,我区草原鼠虫灾害发生严重,年均危害面积15000万亩,年均严重危害面积6900万亩,20122016年,全区草原鼠虫危害面积总计为77843.01万亩,严重危害面积总计为34487.3万亩。其中,草原鼠害危害面积35671.97万亩,严重危害面积14957.2万亩,主要危害鼠种有布氏田鼠、长爪沙鼠、鼢鼠、大沙鼠、跳鼠,全区12个盟市均有发生和危害,在重灾区,地表裸露,鼠道纵横,黑土堆成片,随处可见害鼠活动和觅食;草原虫害危害面积42171.04万亩,严重危害面积19530.1万亩,主要危害虫种有蝗虫、草地螟、沙葱莹叶甲、春尺蠖、僧夜蛾等,全区12个盟市均有发生和危害,在重灾区,牧草被啃光,甚至侵入到周边的农田,形成无烟“火灾”,一些羊只由于没有牧草可食出现死亡现象,迫使农牧民倒场放牧;随着人工草地面积的不断扩大,草地病虫鼠害危害加重,造成减产和绝收。按危害地区每亩损失牧草30公斤,每公斤0.3元计算,仅牧草损失一项就造成直接经济损失700587万元。

针对草原鼠虫灾害频繁发生的严重局面,全区各级草原业务部门积极采取多项措施,通过完善监测预警体系,扎实推进专业化防治,继续加大生物防治力度,草原鼠虫害防治工作做到了防前准备充分,防治措施得当,防后成效显著。经过有序地防治,重灾区内的草原鼠虫害得到了有效遏制,最大限度降低了灾害损失,取得了较好的生态、经济和社会效益。

一是不断提高预测预报水平。按照农业部的要求,各盟市草原工作站每年在春、秋两季组织专业技术人员做好鼠虫害密度、越冬存活率、危害程度、危害面积等内容调查工作。针对专业技术人员少、草原鼠虫害面积大的特点,我区从2006年开始完善草原鼠虫害监测预警体系和着手农牧民测报员网络体系建设工作,截至2016年,已聘请农牧民测报员1310名,基本实现了鼠虫害地区每10万亩草场配备一名农牧民测报员的目标。为了全面掌握草原鼠虫害发生动态,每年春季自治区草原工作站召开全区草原鼠虫情趋势分析座谈会,结合气象条件、鼠虫害发生防治情况,分析当年草原鼠虫害发生与发展趋势,并在会后将监测预警信息通过报纸、网络等媒体发布,指导各地防治工作。每年草原鼠虫害防治期间,全区继续坚持草原鼠情专人报告和值班制度,实行24小时值班和零报告制度,全面使用“内蒙古草原蝗虫监测预警系统”软件上报草原鼠虫害危害与防治情况,确保信息畅通。目前,自治区、盟市、重点旗县草原工作站抽出部分专业技术人员,专门负责草原有害生物监测预警工作,已初步形成了自治区-盟市-重点旗县-农牧民测报员四级草原鼠虫害监测预警体系。草原鼠虫害监测预警体系的建立,在很大程度上缩短了测报时间,减少了漏报、盲报、迟报现象,基本实现了对草原鼠虫严重危害地区的有效监控,为防治决策提供了可靠依据。

二是专业防治得到持续发展。按照农业部的要求,自治区大力推进草原鼠虫害专业化防治服务队建设,各级草原业务部门把大中型投饵(喷雾)机械建设作为鼠(虫)害专业化防治工作的重点,有条件的盟市还大力发展飞机防虫灭鼠工作,扎实推进草原鼠虫害专业化统防统治工作。20122016年,全区累计草原鼠虫害防治面积为20907.4万亩,草原鼠虫害整体防控能力得到不断提升。为了进一步推进草原鼠虫害专业化防治服务队建设,20122016年自治区各级草原业务部门购进大型喷雾器械115套,盟市、旗县草原工作站不断建立健全草原鼠虫害专业化防治服务队。目前,全区已拥有1个自治区级和10个盟市级草原鼠虫害专业化防治服务队,共拥有大型喷雾器械171台套,再加上63处简易机场、4635台套中小型喷雾器,我区现已具备年均防治5000万亩草原鼠虫害的能力,大大提升了应急防控水平。

三是生防比例逐年提高。近年来,按照农业部的有关要求,自治区以草原“无鼠害示范区(县)”和“虫害生物防治示范县建设”为契机,采用C/D型肉毒素、架设鹰架、放狐控鼠、不育剂控鼠、蝗虫微孢子虫、绿僵菌、植物源杀虫剂、牧鸡牧鸭、利用天敌等多种生防措施,对密度适中的草原鼠虫害发生区进行了生物防治。同时,自治区根据“突出运用生物防治技术,防止草原环境污染,维护生态平衡”的原则,制定了《内蒙古自治区草原害虫生物防治示范县建设管理实施办法(试行)》,要求各地认真做好项目区内草原虫害生物防治工作。20122016年,我区累计完成草原鼠虫害生物防治面积14871.2万亩,其中草原鼠害生物防治面积5864.7万亩,草原虫害生物防治面积9006.5万亩,减轻了化学农药对草原生态环境的污染,取得了良好的生防效果,切实发挥了生物防治示范作用,对恢复草原生态、减少环境污染、提高草场生产力和确保畜产品安全起到了良好作用。

四是关键技术有所创新。20122016年,全区各地积极同科研院所、高等院校合作,共同研究草原鼠虫害防治新方法、新技术。鄂尔多斯市草原站与中国农业大学对荒漠草原区长爪沙鼠的控制技术作了研究;鄂托克旗草原站与内蒙古农业大学开展了“鄂托克旗草原鼠害分布区域”和“鄂托克旗长爪沙鼠动态发展规律”的研究。锡林郭勒盟草原站与中科院动物所、农科院草原所等单位合作开展了“农业鼠害发生、预测与灾害控制基础研究”和“牧区主要害鼠发生为害规律及监控技术研究与示范”的研究。阿拉善盟草原站与中科院动物所开展的“阿拉善草原鼠类群落结构调查与鼠害治理”项目正在实施。呼伦贝尔市草原站结合当地实际,研究出了效率更高的鼢鼠箭,并获得国家专利。兴安盟成立专业灭鼠队,对部分打草场和接羔羊点附近的鼠害区进行突击性防治,收到较大成效。在锡林郭勒盟、鄂尔多斯市开展不育剂控鼠试验示范,引进下司犬控鼠试验,各地积极研究、创新防治技术,为我区草原鼠虫害防治起到了积极的推动作用。

(二)建设是关键

扎实推进草原生态保护重大工程建设。认真做好退牧还草、京津风沙源治理(草原保护建设部分)、高产优质苜蓿示范基地建设等重点工程的组织实施工作,不断巩固和扩大草原生态保护建设成果。

1.草原建设稳中有进

在国家退牧还草工程、风沙源治理工程、牧草良种补贴及高产优质苜蓿示范项目的拉动下,全区草原建设始终坚持稳中求进,草原建设总规模连续8年保持在5000万亩左右。人工草地种植结构进一步优化,质量效益不断提高,人工草地保留面积连续三年稳定在4900万亩以上,草原围栏总面积达到4.6亿亩。实现了草原生态整体恶化趋势得到有效遏制,工程区生态环境明显好转的良好局面。

2.退牧还草工程建设任务如期完成

20122016年,国家共下达我区退牧还草工程围栏建设任务3623万亩,其中季节性休牧2363万亩、划区轮牧1260万亩,补播1190万亩,人工饲草地342万亩,棚圈建设66050户。我区认真落实国家政策,精心组织实施,全区天然草原退牧还草工程建设进展顺利,已经完成围栏3255万亩,其中季节性休牧完成2110万亩,完成划区轮牧1145万亩,补播1134万亩,人工饲草地322万亩,棚圈建设53000户。截至目前,各项目旗县按照盟市批复的实施方案要求,已经完成招投标工作,准备开工。在退牧还草工程的推动下,2016年我区退牧还草工程区与非工程区相比,植被盖度、高度和干草产量分别高出12.75个百分点、9.07厘米和30.98公斤/亩。近半数天然草原已接近上世纪80年代中期最好水平。

3.京津风沙源治理工程实施良好

2001年国家在我区启动京津风沙源治理工程,一期工程完成草地治理任务3080万亩,其中,人工种草266.37万亩,飞播牧草139.9万亩,围栏封育2525万亩,草种基地13.81万亩,基本草牧草135万亩;棚圈建设512.9万平方米,饲草料机械5.99万台套,青贮窖8540处,禁牧舍饲6430万亩。二期国家计划任务为围栏封育4660.5万亩,飞播牧草1116万亩,人工饲草地678.75万亩,草种基地53.7万亩,暖棚691万平方米,饲料机械22.92万台套,青贮窖553万立方米,贮草棚144万平方米。目前二期工程正在有序进行中。据监测,2016年京津风沙源治理各监测旗县与建设初期相比,植被盖度提高414个百分点,平均干草产量增幅为4.0927.82公斤/亩。

4.高产优质苜蓿示范项目进展顺利

按照自治区王玉明副主席实施高产优质苜蓿种植项目的指示精神,自2012年起,自治区财政每年拿出1亿元用于促进苜蓿发展并列入财政预算;中央财政对振兴奶业苜蓿发展行动投资0.6亿元,共计1.6亿元,统筹用于支持高产优质苜蓿示范建设项目。项目实施5年,共落实建设任务76.27万亩,其中草田面积70.24万亩,原种繁育田6.03万亩。2016年,我区有灌溉条件的苜蓿人工草地面积达180万亩,居全国第一位;苜蓿人工草地规模化种植水平明显提升,已形成10万亩以上集中连片的苜蓿种植集聚区8个,其中阿鲁科尔沁旗已发展成为“中国草都”;优质苜蓿饲草供给能力明显增强。项目区苜蓿单产水平达到了630公斤/亩,项目区优质苜蓿年生产能力达到40万吨以上,为畜牧业的健康发展提供了优质饲草保障。总体上看,我区高产优质苜蓿在种植规模、机械化应用、产量质量等方面处于国内领先水平。

5.动员社会力量投入草原生态保护

积极吸纳社会各界资金,采取封育飞播等多种措施,积极推行草原划区轮牧、优质牧草种植等适用生产技术。

(三)利用要科学

1.草原补奖政策落实工作进展顺利,成效显著

为进一步加大草原生态保护力度,201010,国务院128次常务会议决定,2011年开始在内蒙古、新疆、青海等8个省区,全面启动实施草原生态 保护补助奖励(以下简称草原补奖)的各项政策措施。这是继退牧还草工程和京津风沙源治理工程之后,国家做出的又一保护草原生态的重大战略决策,也是广大草原牧区期盼已久的一件大事。草原生态保护补助奖励机制,无论是实施的范围,还是投入的规模,都是前所未有的,充分表明了国家保护草原生态的决心和信心,对于进一步提升草原生态保护建设的能力和水平,尽快扭转草原持续退化的被动局面,具有重大而深远的意义,草原生态保护建设进入了一个兼顾民生的新的发展时期。

草原生态补奖机制,政策性强、涉及面广,关系到我区百万牧民的切身利益,责任重大。在自治区党委、政府的统一部署下,我区从草原牧区经济社会生活实际出发,紧紧抓住牧民增收、草原增绿、畜牧业增效的主线,在大量的专题调研,多层次的座谈沟通,听取专家、基层干部、农牧民代表意见的基础上,紧紧围绕温家宝总理在视察内蒙古时做出的关于循序渐进、牧民收入不减、保障牧区畜产品供给的重要指示精神,按照“四保一完善”,即保生态、保收入、保稳定、保供给、完善相关制度的总体要求,研究制定了《内蒙古草原生态补助奖励机制实施方案》及一系列的配套政策,并于20116月中旬,在锡林郭勒盟举行了草原生态补奖机制启动仪式,标志着草原生态补助奖励机制开始在我区全面落实。

五年多来,在各级党委、政府的统一领导下,各地在思想上高度重视,工作上全力以赴,多措并举,使政策运行稳妥有序,草原补奖机制各项政策落实工作基本顺利完成,为全面实现草原补奖政策预期目标,促进草原生态加快恢复、牧民持续增收和边疆少数民族稳定奠定了良好基础。

一是夯实基础,确保任务目标落到实处。明细的草原权属关系是顺利实施草原补奖政策的基础。我区的草原确权承包工作最早始于二十世纪八十年代,先后经历了“草畜双承包责任制“(1984-1995年)和落实草原”“双权一制“(二轮草原承包)两个阶段。到2003年,43个牧区、半农办牧区旗县在公平、公正,权、责、利相结合的基础上完成了牧区集体草原和国有草原承包到户工作,8.5亿亩草原依法承包到户。20102011年,为推进草原补奖政策落实,自治区党委政府决定进一步推进草原”双权一制“落实工作,清理非牧人员占用草场,将集体机动草场划分到户,承包形式上允许承包到联户。截止到2011年草原补奖政策实施,我区已有11亿亩草原明确了权属关系,其中10.4亿亩草原承包到户,至此我区草原补奖区草原全部承包到户。在此基础上,2010年,内蒙古自治区在草原牧区实行了阶段性禁牧补助、草畜平衡奖励和良种补贴政策,虽然政策仅执行了一年,但却为全区范围内推进草原补奖政策落实提供了宝贵经验。在草原补奖资金兑现渠道上,内蒙古自治区“一卡通”业务,在2010年就实现了旗县区覆盖,保障了资金兑现渠道的畅通。

明细的草原权属关系、先试先行的宝贵经验和快捷通畅的资金兑现渠道,使我区的草原补奖政策落实工作,在第一年就实现了任务落实、资金兑现“两个98%”,为全区草原补奖政策稳步推进打下了坚实的基础。截止目前,全区已有10.13亿亩草场纳入到草原生态保护补助奖励机制范围内,其中5.48亿亩草原实施了禁牧政策,4.65亿亩草原落实了草畜平衡制度,48万户牧民享受到了每年800元的牧民生产性补助(其中自治区配套300元)。每年4.522亿元的牧草良种补贴规模,使我区人工种草保留面积首次突破4900万亩,有力促进了草业发展,进一步丰富了饲草料来源。全区已有146万户、534万农牧民从草原补奖政策中受益,草原牧区生态、生产、生活水平持续向好。

二是创新方法,确保政策落实科学合理。按照国家草原补奖政策“四保一完善”的总体要求,结合我区实际,制定了《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》,创新了六项政策措施。其一测算“标准亩”计发资金。为公平合理享受政策红利,兼顾草原植被类型及生产能力,按系数核算每个盟市草原“标准亩”面积,计发各盟市补奖资金,实现了区域间平衡,同时也为各盟市进一步分解资金提供了依据。其二采取“四到盟市”落实任务。为调动地方政策落实主动性和积极性,让政策执行更贴近民生、民意,将目标、任务、资金、责任落实到盟市,由各盟市根据实际情况分解到旗县,避免在全区范围内搞“一刀切”。其三实行封顶和保底措施。对于履行禁牧和草畜平衡义务的牧户,设置最低和最高的补贴额度,解决到户资金过高或过低的问题,兼顾和保障绝大多数牧户利益。其四推进分期减畜制度。为防止畜产品市场供需和价格的大幅波动,避免牧民收入大起大落,保证政策落实平稳有序,超载牲畜按照4:3:3的比例,分3年完成减畜任务。其五设立村级牧民草原管护员公益岗位。树立草原保护建设主人翁意识,聘用当地牧民担任草原管护员,发挥其在禁牧和草畜平衡制度落实中的作用,在加强草原生态保护监管力度的同时,为牧民提供新的就业岗位。其六实施转移安置试点工程。统筹协调转移安置试点、退牧还草等有关工程项目,将“转人”与“减畜”相集合,合力解决人--畜矛盾,减轻草原承载压力。

这六项政策措施是从多年草原保护建设生产生活实践中而来,把握住了草原保护建设发展的新方向,具有很强的科学性和可操作性,也得到了基层干部和广大牧民的高度认同。从自治区纪委和自治区广播电台主办的行风热线栏目中获悉,草原补奖政策是广大农牧民关注度最高,投诉率最低的一项政策措施。

三是多方筹资,确保补贴足额有效。自治区各级政府从建设草原生态文明着眼,从农牧民增收着手,将草原补奖政策落实作为草原牧区工作的头等大事,多方筹集资金,推进政策落实。自治区在惠牧资金调配时,树立发展新理念,打好政策组合拳。从畜牧良种补贴、牧机购置累加补贴、牧民燃油补贴、牧区水利饲草地建设、牧民管护员工资补助、高产优质苜蓿建设和禁牧区生态极度脆弱区牧民转移安置等多个方面入手,每年配套资金达10.1亿元。地、县两级的资金配套,从保障入手,发挥政策微观调控作用,提标、扩面,使履行禁牧责任的农牧民有一份收入、一份社保、一份工作,子女升学教育有保障。2015年,自治区进一步增加了草原生态脆弱区转移安置支持力度,省、地、县三级投入草原补奖政策落实配套资金增加到15亿元。

地方、自治区与国家三级政策各个环节相互补充、相互衔接,形成政策合力,加快了草原牧区畜牧业生产方式转变,促进了牧民增收,解决了广大农牧民履行禁牧、草畜平衡责任的后顾之忧,极大地调动了农牧民实施草原生态补奖政策的积极性,保障了国家草原补奖政策的顺利实施。

四是严格监管,确保资金安全高效。其一在制度建设上,自治区纪检监察、审计、财政、农牧多部门协同配合,形成监督合力,建立起以“一个意见,三个办法”为制度依据,以常态化监督为主要形式的草原生态保护补助奖励政策落实约束奖惩机制。“一个意见”是2011年自治区纪委、自治区监察厅印发了《关于严明纪律确保草原生态保护补助奖励资金安全发放的意见》,“三个办法”是财政厅、农牧业厅先后联合印发的《禁牧和草畜平衡工作监督管理办法》《内蒙古草原生态保护补助奖励机制资金管理办法》和《内蒙古生态保护补助奖励资金绩效评价办法》。其二在监管手段上,以自治区每年四部门联合督查为主阵地,强化涉农资金审计,严格要求各项补贴奖励资金封闭运行,采用“一卡通”兑现。并与移动通信部门联合为受惠农牧民免费开通了草原补奖资金到账短信服务业务,进一步加强了社会监督力度。其三从资金兑现方式方法上,自治区每年3月份以前,就将所有的草原补奖政策资金全部拨付到盟市,并要求各级财政在接到指标文件的10个工作日内,70%的补贴奖励资金就要兑现到户,剩余的30%,由农牧部门核实是否履行禁牧、草畜平衡责任后,年底前全部兑现到户,提高了资金运行效率。完善的约束奖惩机制、切实可行的监管手段,科学合理的资金运行机制,确保每年的资金按时足额兑现到户。

五是规范程序,确保政策规范运行草原补奖政策落实,我区始终坚持“五到户”原则,即任务落实到户、补助发放到户、服务指导到户、监督管理到户、建档立卡到户。在工作中,严格按照程序办事,坚持公开、公正、公平和透明的原则。对于享受补奖的地区、类型、草原面积、户数、人口、减畜等情况,均张榜公布,接受群众监督,公示无异议后正式实施。牧户禁牧、草畜平衡合同签订完成后,由各旗(市、区)补奖领导小组对牧户合同进行审核,审核完成后,将牧户信息录入一卡通,财政部门按照补奖领导小组提供的牧户发放名单及补助标准,将补助资金通过一卡通,直接发放到牧户。

六是应用新技术,确保政策高效运行。以草原补奖机制牧户信息管理系统为依托,利用互联网通讯平台,建立起自治区、盟(市)、旗县三级政策执行联动机制,推进了政策落实信息公开化,实现了业务工作在线交流,补奖政策在线答疑,政策落实在线督查,资金发放到户网络实时查询。

先进的政策实施管理技术,日趋完善草原生态补助奖励信息管理系统,已经成为保障补奖政策高效运行、化解纠纷、接受社会监督、执行资金审计的重要工具。同时锻炼出一批懂业务,明政策,熟练运用网络化、信息化技术的草原技术队伍。

七是大力宣传,确保政策落实高效透明。各地区通过电视、广播、报刊、印发蒙汉文宣传材料、手机信息、互联网、召开农牧民大会和职工群众代表大会等多种形势,深层次、多角度广泛做好宣传动员工作,认真细致地向广大农牧民群众讲解国家实施草原生态保护补助奖励机制的重要意义、补助标准、资金发放形式等相关内容,努力做到补奖政策家喻户晓,深入人心,传递了正能量,赢得了广大农牧民群众的广泛理解和支持。

2011年的补奖政策启动仪式,到2015年与内蒙古电视台、电台合作开展的草原补奖政策专题宣传周活动;从一份详细的草原补奖新政告知书、“明白纸”,到每年自治区行风热线的主题面对面活动;从地方台的补奖政策专栏到中央1套,内蒙古的草原补奖政策正以一个立体化的形式展现在大众面前,不但营造出良好政策落实环境,也展示出政策落实的高效与透明。

八是效益评估,确保实时掌握政策成效。制定了《草原补奖监测评价标准与方法》,设置地面监测点988个,牧户调查样点988个,重点固定监测样点150个,主要草原类型的调查路线样地838个。监测指标包括植被生长状况、生态状况、家畜状况等30个指标,评价指标包括植物种数量、盖度、产量、超载率等13个指标。2015年,自治区人民政府正式颁布执行了《草原生态环境保护监测制度》,标志着该项工作实现了制度化和常规化。2017年初制定了《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励政策牧区经济动态监测实施方案》,以便于及时准确掌握禁牧区和草畜平衡区经济动态。通过生态、生产生活双向评估机制,实时掌握补奖新政实施成效,积累经验,为下一步完善政策,找出应对措施提供可靠依据。

2.实行禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度,实现草原的动态平衡

落实草畜平衡制度,是国家进行草原管理的一项政策,是遏制草原超载过牧的重要手段,也是促使农牧民建设养畜、科学养畜的有效方式。2011年实施草原生态保护补助奖励政策以来,我区已与农牧民签订了近146万份禁牧责任书和草畜平衡责任书,涉及草原面积10.2亿亩,成效十分显著。今后要以禁牧、休牧、轮牧为重要措施,进一步加强监督管理与技术指导,把草畜平衡制度作为草原保护建设的切入点和关键环节来抓,科学核定载畜量,强化草畜平衡管理,尽快扭转超载过牧的局面。促进草原生态恢复,最终达到“草原绿起来、畜牧业强起来、农牧民富起来”。

3.大力发展草牧业

编制了《内蒙古自治区牧草产业发展规划》和《内蒙古自治区“十三五”时期草牧业发展规划》,积极开展草牧业试验试点,从2015年和2016年草原补奖绩效评价奖励资金中共拿出2.35亿元用于推进草牧业试验试点工作。逐步形成粮、经、饲三元结构,采取牧区繁育、农区育肥等措施,充分利用秸秆等资源,通过已垦草原退耕还草、引草还田、草田轮作、种植苜蓿、青贮玉米等措施,发展草食畜牧业,实现种养业的相辅相成,共同发展。

4.积极推进草原畜牧业加快转型发展

大力发展生态家庭牧场、联户牧场,鼓励适度规模经营,引导牧民走上了一条集约化发展的道路。在饲养方式上,实现了由自然放牧向舍饲半舍饲转变;在经营方式上,实现了由粗放经营向集约化经营转变;在增长方式上,实现了由数量增长型向质量效益型转变。

5.积极发展草原特色旅游业

在保护草原生态的基础上,充分发挥草原特色优势,大力发展草原生态旅游,进一步拓宽农牧民增收渠道,传承草原文化。

(四)监管要到位

1.积极推进草原确权承包工作

根据2014年中央1号文件精神,按照自治区党委全面深化改革意见,我区完善牧区草原确权承包试点工作和全面推开草原确权承包工作分别于20148月和20155月正式启动,巴特尔主席和王玉明副主席分别就两项工作主持召开电视电话会议,全面安排部署草原确权承包工作。按照自治区党委、政府安排,我厅明确了主管领导和责任单位及人员,全面落实草原确权承包和基本草原划定工作。

一是草原确权承包试点工作全面完成。20148月草原确权承包试点工作启动后,各地按照自治区《实施方案》要求,试点工作稳步扎实推进。20165月对草原确权承包试点工作进行了全面验收。10个试点旗共落实草原所有权面积27156万亩,使用权面积967.9万亩,草原承包经营权面积26657.2万亩;发放《草原所有权证》940本,《草原使用权证》34本,《草原承包经营权证》191922本,共涉及农牧户262646户。

通过草原确权承包试点工作,总结了可复制、可推广的经验和做法,为全区草原确权承包全面推开工作顺利开展奠定坚实的基础,同时对草原“三权分置”、草原补助奖励政策、不动产登记等后续工作及发展现代草原畜牧业探索出有益的经验。

 二是草原确权承包全面推开工作稳步推进。草原确权承包全面推开工作自20155月正式启动后,各旗县都制定了《实施方案》,召开了动员会,开展了宣传培训。截止2016年底,整体工作进展较为顺利,只有个别旗县还没有开展实质性工作。由于各地对草原确权承包工作的“认识不一”、“重视不一”、“投入不一”,以致确权承包工作的“进度不一”。总体上看,除个别地区外,2016年草原确权承包工作按计划有序进行,2017年有望全面完成。

三是强化保障措施。加强组织领导,加大宣传力度,通过电台、电视台等进行重点宣传,印制蒙汉文专题宣传册发至各地。各盟市、旗县分别成立了主要领导挂帅的草原确权承包工作领导小组,苏木乡镇和嘎查村也成立了相应的工作推进组,统筹推进各项工作。加强技术培训,提升业务能力。大部分盟市根据自治区培训重点,组织所辖旗县进行了实施方案解读、软件操作、问题处理等工作动员和培训。各旗县也组织经验丰富、业务能力强的人员,对本辖区苏木乡镇相关部门及嘎查村相关人员,进行有关法律法规和政策、GPS使用等专项技术培训,提高了工作人员的业务水平,处理复杂问题的能力。严格要求、规范程序,确保稳定。在信息采集、实地踏勘、确认面积、整理数据、公示纠错等程序上做到严格把关。妥善调处化解矛盾纠纷,成立由嘎查干部、老党员等牧民代表组成矛盾调处小组,进行协商处理,使矛盾纠纷及时化解。注重创新,确保工作进度与质量。充分利用国土“二调”、草原普查和农村牧区集体经济“三资”清理登记等现有技术资料和成果,提高工作效率,形成工作合力。

2.科学划定基本草原

实行基本草原保护制度,从2005年—2016年,通过试点摸索办法、总结经验、全面推开,完成了自治区基本草原划定工作。全区共划定基本草原8.84亿亩,占全区草原面积的77.7%。划定工作涉及我区33个牧业旗、21个半农半牧旗、2个计划单列市和1个开发区及6个草原面积较大的农区和城市郊区,共63个旗县。各地基本草原划定工作完成后均按要求形成了基本草原分布图、成果公告、保护标志及档案资料。2014年划定的旗县还建立了基本草原电子数据库,为推进我区依法保护基本草原奠定了重要基础。

3.建立草原生态监测评估制度

按照自治区政府推动生态文明体制改革的具体要求,2014年底,自治区农牧业厅组织制定了《内蒙古自治区草原生态保护监测评估制度》,自治区政府下发执行,我区草原生态保护监测评估工作有了制度保障。与自治区环保厅、审计厅、国土厅、统计局等部门,联合参与自治区党委政府组织的《内蒙古自治区领导干部自然资源资产离任审计实施方案》的编制工作。为扎实开展领导干部自然资源资产离任审计工作,促进草原生态环境保护建设和草原自然资源资产科学合理利用,探索并逐步完善自治区领导干部自然资源资产离任审计制度,推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态保护责任,保障全区草原自然资源资产节约集约利用和生态环境安全,提供制度保障。

三、经验总结

通过多年的保护建设,即取得了显著成效,也积累了宝贵经验。概括的来讲有以下方面内容。

一是草原保护建设只有与广大牧民的生产生活紧密结合才能有生命力。长期以来,受农畜产品短缺时期优先发展生产的影响,强调草原生产功能多,重视草原生态功能少,强调草原开放利益多,重视草原保护建设少。通过国家重大草原保护建设项目的实施,使人们逐渐树立破坏资源环境就是破坏生产力,保护资源环境就是保护生产力,改善资源环境就是发展生产力的观念。改善生态环境必须兼顾人民群众的生产生活。草原生态保护建设只有以广大农牧民的切身利益相结合才能具有强大的生命力,生态工程建设离开农牧民的参与和支持就不会取得理想的效果,在某种程度上还会影响到农牧民的生产生活。把工程建设与农牧民发展生产、改善生活的强烈愿望有机结合起来。项目安排要把生态建设、生产发展、生活富裕有机的结合起来,统筹制定禁牧、休牧、划区轮牧、舍饲圈养、人工种草等建设任务,工程措施与生物措施相结合,实行综合治理。做到相互促进、协调发展,达到  三生统一。 实现牧业增效、牧民增收、牧区增绿的共赢目标。

二是正确处理好落实惠农惠牧政策与加强管理的关系。生态建设工程投资额度大,建设内容多,涉及面广,见效时间慢。如何保障国家惠农惠牧政策的连续性并取得实效,核心工作是加强项目管理。要从建立健全项目管理制度、落实目标管理责任制,细化工程实施管理制度、加强工程管护四个环节入手,着力提升规范化管理项目的能力,保证项目规范运行。要严格按照国家和自治区的有关规定,从项目申报、批复、实施、验收各个环节严格把关。在工程建设管理上严格执行四制即项目法人负责制、招投标制、合同制、监理制。项目区采用项目户自行管理、雇用专人看护或委托草原监理部门、苏木镇、嘎查村负管护等多种管护措施,对项目区进行定期或不定期的巡回检查,严厉打击破坏项目基础设施和禁牧成果的不法行为。

三是正确处理好统筹县域经济发展与充分尊重地方政府的意见的关系。内蒙古地域辽阔,自然经济条件千差万别,在工程建设布局上,要充分尊重盟市旗县的实际需求,统筹区域经济发展特点,不搞一刀切,确保工程取得实效。因地制宜执行五个严格制度,即对国家重点生态工程项目区以及自然保护区,严格实行禁牧,确保项目建设的成果;对生态移民工程迁出区和封育区,严格实行禁牧,确保生态不反弹;对严重沙化退化及生态脆弱的地区,严格实行禁牧,确保生态的自然恢复;对草原畜牧业,严格实行草畜平衡,全面推行禁牧休牧划区轮牧;对农区和半农区畜牧业,要严格实行禁牧,全面推行舍饲圈养。

四是正确处理好与依靠科技创新注重经营体制改革的关系。为了解决好工程建设初期面积核实难、工作量大、准确度低,布局图、竣工图制图过程复杂等技术难题,将先进的GIS技术广泛地运用到工程建设当中,逐步形成和创建了草原保护建设工程管理信息系统,大幅度提高了工作效率,有效地解决了同一地块重复安排项目核查难的问题。

明确草原权属是落实草原各项工程、政策的前提。而内蒙古的草原双权一制落实绝不是仅仅停留在文件中,而是实实在在构筑在农牧民生产生活中的。2012年,我区草原承包面积达10.4亿亩,工程区内草原全部承包到户,四至明确,这就使内蒙古的草原保护建设项目具备了鲜明的地区特色,即所有的项目建设内容都全部落实到户。责、权、利的高效统一,进一步明确了谁投资、谁治理、谁受益,激发了农牧民建设草原、保护草原的积极性,保证了禁牧休牧制度的执行,使工程建设达到了预期效果。

五是正确处理好加强工程监管与保障牧民利益的关系。自治区各级党政、农牧部门把草原保护建设项目作为求生存、谋发展的重大战略,列入全区生态十一五十二五规划纲要中,常抓不懈。为了切实提高项目监管水平,我区制定了盟市审计、项目验收、自治区跟踪审计的项目监管流程,严禁项目资金挤占、挪用等严重违纪现象的发生,一旦发现,绝不姑息,并对判决结果予以通报,增强威慑力。为保证补贴资金及建设投入及时兑现,我区积极落实补贴资金以一卡通的形式发放到户的方式,封闭管理补贴资金,减少了中间环节,确保了补贴资金及时足额兑现到户。

四、存在的困难

经过坚持不懈的保护与建设,我区草原生态恶化的趋势得到有效遏制,重点生态治理区明显好转,全区草原生态恢复到上世纪80年代中期最好水平,但我区草原生态仍处于“进则全胜,不进则退”的关键时期,草原保护建设工作还面临着诸多困难和问题。

(一)草原生态保护建设与畜牧业发展之间的矛盾仍然突出。我区草原大多属于干旱半干旱草原,降雨量偏少和无霜期较短的气候特征决定了我区天然草场生物群落相对较少,产草量较低和草原生态脆弱的特征,草原植被一旦遭到破坏,易发生逆向演替,恢复难且周期长。传统落后的生产经营方式、超载放牧、保护建设技术滞后,使草原保护建设总体水平偏低的现实在短期内还难以改变,草原保护建设的任务依然十分繁重。

(二)草原保护建设法律法规不够完善。2003年国家出台的《草原法》及相关配套法规难于适应新形势下依法治草的需要。由于责任主体不明确,导致非法开垦、滥采乱挖、随意征占用草原等人为破坏草原行为得不到及时有效查处。虽然全区每年依法查处几千起破坏草原案件,但人为破坏草原的违法行为仍没有得到根本制止。

另一方面,草原和森林等相关法律法规之间衔接不够,法律规定地类标准不清,草原概念不明,执法主体和责任主体不明确,导致在实际工作中出现了“林草矛盾”。我区的森林和草原都是根据《草原法》和《森林法》依法确定的,但是因地类认定缺位和长期以来形成的客观实际,导致林草面积重复等问题。

(三)监管能力不足,执法手段落后。草原监督管理能力建设与草原生态保护总体要求相比,还有很大差距,远不能适应实际工作需要。每个执法人员平均承担着60多万亩草原的保护任务,执法人员少,工资待遇低,执法设施设备简陋,专项经费不足,执法手段落后,草原执法必要的交通、通讯、办案设备十分短缺。加之牧区地域广,交通通讯等条件差,牧民居住分散,草原监督管理工作任务重、难度大,超载放牧、滥搂、乱挖、乱垦等破坏草原的违法行为得不到及时、根本的制止和处理,严重影响草原监督管理工作的正常开展,很难全面完成草原生态保护建设监管任务。

(四)草原保护建设投入不足。内蒙古草原面积大,地域广,草原牧区基础条件薄弱,草原保护建设和畜牧业生产易受气候波动影响,资金短缺已经成为制约草原保护发展的瓶颈,重利用轻保护的现象普遍存在,草原保护建设的扶持力度仍显十分薄弱,2011年草原补奖政策实施前,全区亩均草原投入不足1角钱,不能满足草原保护建设的需求。一是保护投入不足。全区中度和重度退化草原面积占1/3以上,已恢复的草原生态仍很脆弱,巩固和恢复草原生态的任务仍然十分艰巨。二是建设投入不足。全面推进草原畜牧业供给侧结构性改革,加强草原基础设施建设,加快提升草牧业综合生产能力的任务依然繁重。三是科技投入不足。许多先进的保护建设适用技术没有得到充分的研发、推广和运用,草原保护建设技术滞后,科技对草原保护建设的支撑能力低。四是草原监督管理投入不足,致使监管能力不强,监管手段落后。

(五)严格规范的草原征占用制度还没有形成。开发建设与草原生态保护的要求不相适应,超出资源、环境的承载能力,开采石油、煤、天然气、金属等矿藏以及风电建设、城镇扩容等非法征占用草原现象时有发生。征用占用草原前置审核落实不到位,部门间协调不畅,未批先占先建占用草原现象未得到根本制止。严格规范的草原征占用制度和依法监督管理的机制还没有形成。

 

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