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阿鲁科尔沁旗推行村务契约化管理
  • 发布时间:2010/9/9 9:01:18
  • 发布者:nmxnb&
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阿鲁科尔沁旗是赤峰市北部的一个农牧业旗县。2002年开始从扶贫方面探索契约化管理,2008年将扶贫契约化成功经验推广到村级事务契约化管理,2009年全面实施。村务契约化管理对于完善乡村治理机制具有重要意义。

一、契约化管理的基本内涵和主要做法

村务契约化管理,就是通过合同、协议等法律文本,明确村级组织与村民之间、村干部与村民之间、村民与村民之间以及涉及村级事务的所有相关主体之间的权利、义务及履约时间和责任,使村级事务管理公开透明、责权明确、执行有据、运作规范,形成有法有据的长效治理机制。

阿鲁科尔沁旗的主要做法是:

坚持五个原则。一是合法性原则。在拟定各类契约文本的过程中,做到有法可依,并邀请政法机关和相关执法部门的人员参与,使各项条款要件齐全、合法有据。二是民主性原则。凡契约涉及的范围、内容和形式,均由村级组织和村民代表会议充分讨论,充分征求群众意见,体现群众意愿。三是公开性原则。对村务决策活动、契约文本等,及时公开、公示,全程阳光操作。四是书面性原则。凡是确定的契约事项都要落实在纸上,不能以口头承诺代替。五是实效性原则。协议事项因事而异,力求明确规范,实际实用,简便易行。

分类契约管理。契约化管理内容涵盖了村级事务的方方面面,阿旗把它归类为集体资产管理、经济项目建设、公益事业管理、社会事务管理、基层组织建设五个大类,每类中又划分若干小项。在此基础上,根据涉及对象的适用性质分别用合同、协议、纪要等方式实行契约化管理。

规范运作程序。建立以“四议一签三公开一报告”为内容的决策、执行、监督机制。在决策程序上用“四议”规范议事决策机制,“四议”,即党组织提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会或村民会议决议。在执行程序上用“一签”规范执行落实机制,即嘎查村“两委班子”根据决议研究起草签订并落实契约文本(属于村级事务由村委会与相关责任者签订契约并执行,属于党内管理事务由村党支部与相关责任者签订契约并执行)。在监督程序上用“三公开一报告”规范监督评议机制。“三公开”,即契约文本公开、实施过程公开和实施结果公开。“一报告”,即对重大事项或有关需苏木乡镇协调的事务须党支部提前报苏木乡镇党委审核,并在契约签定后上报备案。

强化管理服务。采取了五项措施推进村务契约化管理实施:一抓组织领导。旗委和各苏木乡镇、办事处分别成立以主要领导为组长的契约化管理工作领导小组和配套工作机构,形成上下贯通、左右衔接的工作网络,实行专项推进。二抓宣传教育。通过编发嘎查村务契约化管理知识问答和宣传单,举办专题讲座、培训班和现场会等多种形式,统一干部群众的思想,提高认识,掌握相关技能。三抓示范规范。在选择两镇示范探索的基础上,总结编写了《案例汇编》、《合同示范文本》,供各嘎查村参考选用。四抓诉讼调解。旗委组织部、旗人民法院、旗司法局联合制定了嘎查村务契约化管理矛盾纠纷调处意见和违约调解办法及实施方案,明确了人民调解与司法调解相衔接的程序、实体、救助机制,确保矛盾纠纷有效调解。五抓监督落实。各苏木乡镇、嘎查村都成立了契约化管理工作监督小组,对契约内容是否全面真实、合理合法,执行是否到位全程跟踪,形成有效监督机制。

二、契约化管理的明显成效

阿鲁科尔沁旗村务契约化管理作为一种实践创新,尽管有待继续探索完善,但已经显示出明显绩效。

一是加快了农村民主法制化进程,推进了村民自治的落实。村务契约化管理把农村民主管理与依法管理有机结合起来,依法落实和保障了村民的知情权、参与权、选举权和监督权,使群众管理村级事务的主观意愿变成了看得见、摸得着的民主实践。比如,村主任竞选中的贿选、宗族势力干扰和乱承诺,以及村干部自由用权度大,难监督,一直是村民自治中的老大难问题。在第七次换届选举中,阿旗以契约方式规范了候选人的“竞选承诺”和目标责任,从而给竞选者带上“紧箍咒”,改变了以往竞选时的乱承诺现象,既确保了村民能够选出中意的带头人,减少了因竞选引发的冲突,也强化了对当选者的后续监督。同时,村务契约化确定基本原则和决策程序,将村级事务决策完全建立在民主协商的基础上,将村官执行决策的过程公开置于村民监督之下,从制度上铲除了村官不兑现承诺、个人说了算、以权谋私的土壤,从而使村官的腐败行为和决策失误大为减少。经跟踪调查,干部群众认为在第七次村委会换届选举中实施竞职创业承诺的效果非常有效(59. 8%)、比较有效(32. 1%)的合计占91.9%;新当选的村干部普遍感到压力很大,积极兑现承诺,不少已经做出突出成绩。

二是培育了社会主义新风尚,促进了农村社会和谐稳定。契约化使各项村级事务有了具体明确的契约规定,大大减少了各类矛盾纠纷的发生。即使发生了矛盾纠纷,也能以契约为依据,通过调解及时解决,避免了矛盾激化;对少数调解不了的矛盾,在通过司法途径中也能够提供有力的证据,方便了司法机关依法判案。同时,契约化管理对大到土地调整,小到赡养老人、柴草堆放位置等,都通过契约给予详细规定,有效避免了家庭、邻里之间的摩擦。类似契约,从表面上看是些鸡毛蒜皮的琐事,但正是对这些日常琐碎问题的规范解决,有效促进了人们思想的升华。使干群关系更加和谐、家庭关系更加和睦、邻里关系更加融洽,文明村风蔚然兴起,有力地促进了和谐稳定。2006年、2007年全旗因产业项目造成集体上访案件分别是1319件次,而2009年全旗因此集体上访只有1件次,且因有合同依据很快解决。全旗呈现了基层纠纷和群众上访明显减少的状况,被综治委评为全国综合治理先进集体。

三是推动了“一事一议”制度落实,促进了农牧区经济改革和发展。农村取消“两税”后,涉及民生问题的村级重大事务主要通过“一事一议”制度来完成。但以往由于诸多原因,许多村级重大事项议而不决,绵延数年。实施契约化后,使过去拖延不决的影响民生的问题很快得以解决。近年来,党对农村的惠农政策、项目越来越多,但是由于许多嘎查村不能有效地组织起农牧民,致使不少惠农项目难以落实。如,于家粉房村村委会和农民都看好蔬菜大棚项目,镇政府也争取到一笔配套资金子以支持,但由于多数村民有顾虑,使项目一推再推。实行契约化后,针对村民怕上级配套资金不到位的担心,与镇政府签了投资协议;针对怕用地不好调剂,签了调地合同;针对村民怕村干部乱花钱,达不到建设标准,签了建设施工合同;针对银行的担心,成立了村信用互助协会,由协会分别与农业银行和农民签定了贷款协议,既低成本解决了缺资问题,又培育了新型农村经济组织,使项目于2008年两个月内建成,当年大棚户收入比往年增了10倍。2009年该村又用同样的方法新建22栋大棚,在历史罕见的旱灾之年,该村39栋大棚实现纯收入78万元,人均增收1408元,使设施农业成为该村农民增收的主渠道。

四是转变了乡村干部的领导方式和工作方式,加强了基层党组织建设。在村民自治的背景下,如何处理好“两委关系”和乡村关系,一直是上下难解的问题。村务契约化管理的创新,为解决两大难题提供了一个很好约抓手。首先,契约化管理促进村党支部的领导职能转变到民主决策、规范管理、监督保证上来,有效地改变了党组织抓经济社会工作束手无策的被动局面。通过契约程序规范,突出了党支部的领导核心作用,发挥了村委会的管理职能,理顺了两者的关系。通过对党员设岗定责的契约管理,实现了党员权利与义务、责任与利益之间的对等,为党员有效发挥作用设置了平台,使党员的作用明显提高。其次,契约化管理促进了乡镇工作方式的改革。过去在公共事务管理中,乡镇党委、政府以责任书的形式安排工作,对村都是硬性行政命令,完不成任务对村干部处罚,而对自身却不设定任何约束条件,不承担任何责任。实行契约化管理,改变了这种上对下的单向履职模式,乡镇党委、政府在村级公共事务决策上,必须首先征求村级组织和村民的意见,在充分酝酿协商的前提下,双方平等签订责权分明行政契约,由过去的上下级变成了甲乙方,形成了双方共同遵守、双向监督的承诺,这是传统管理方式根本转变,大大加快了服务型政府建设。从阿旗编印的典型案例集可以看出,随着村务契约化管理的实施,两委关系和乡村关系的理顺,乡村干部从处理矛盾纠纷的繁杂事务中解脱出来,将更多的精力用在了发展经济和公共事业上,工作做细做实了,工作阻力减少了,工作成效明显提升。

 

 

 

(王亚梅  辑)

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